关于南水北调中线应对陕南做适当补偿的建议
陈 涛（西安欧亚学院讲师）
南水北调中线工程南起丹江口水库，北到京津，沿途可为郑州、石家庄等省会城市以及京津两个直辖市供水。由于要确保护丹江口水库水质，故对于作为水库主要源流的汉江、丹江等河流的生态环境尤其需要加强保护。陕南为“两江”主要流域，其生态环境保护是保证北调水质量的关键所在。目前讨论较多的是，如何在保证两江流域水质的同时，兼顾流域经济和社会的和谐发展。本文就此提出一些不成熟的看法和建议，希望能引起讨论。
市场经济突出了水权问题
水资源观念的转变使人们对水资源的认识从“自然赋予观”转变为“经济物品观”，前者产生于水资源的供应量大大超过人类需求的时期，而后者则产生于水资源出现了供求矛盾之后，它强调水资源本身的价值性，包括使用需要支付成本。水资源观念的这种转变，促成了水资源管理模式由开发利用型向节约效益型的转变。
水权问题是水资源管理模式转变的关键。早期，在国际上有几种主要的水权理论，它们分别是：沿岸所有权（产生于英国）、优先占用权（产生于美国）、公共水权等。后者的典型代表是前苏联，我国也是实行公共水权制度的国家。《中华人民共和国水法》是以公共水权理论和原则为基础的。公共水权制度规定，国家是水资源的所有权主体，强调全流域的计划调水，因而存在对私人和经济主体的水权的某种忽略，特别是对水使用权、水使用数量、水使用顺序权等难以清晰界定的倾向。
南水北调工程是在社会主义市场经济条件下展开的，市场经济势必突现南水北调中的水权问题。南水北调中线涉及各种使用主体，使用单位繁多，性质复杂，又是跨省、跨流域调水，规模大，投资高，因而，对其水权问题应未雨绸缪。倘若仅停留在粗放型的满足北方地区供水需求上，而不注重水资源的有效利用和合理科学地分配水资源等问题，势必影响南水北调的实际运营管理效果。目前，国际上的可交易水权制度特别强调，水资源的配置和使用必须服从市场效率原则，即水资源的利用要达到优化配置。可交易水权制度效率原则的理论基础是“科斯定理”。根据“科斯定理”，只要水权是可以交易的，且交易成本为零，通过水权的交易，最终可以达到水资源的有效配置。例如，某河流上游的水主要用于农业灌溉，下游则主要用于工业；上游是粗放型的农业生产，水利用效率低下，节水潜力大，下游采用先进技术，水资源利用效率高，随着经济发展，水用量日益提高。根据经济效率原则，下游应多用水，但水资源管理机构从上下游水权平等出发，认为水量应平均分配。上游采用节水措施并将富余的水出售就会有利可图，下游当购水成本低于新增用水的收益时，就可从上游购水以增加经济效益。这是一种双赢的格局，应予推广。但要实现水权交易，水就必须有价格。在水价的确定问题上，世界各国不尽相同，有些地方是市场决定水价，有些地方则是一部分水价由市场决定，例如，美国加利福尼亚州采用了双轨制，其做法是将水权规定为：水量中一部分按供水成本价收费，其余部分水价则由市场决定。在我看来，国外以上先进经验，值得南水北调管理者借鉴参考。
南水北调的“科斯定理”问题
从陕西经济发展的情况来看，以关中地区发展最强，按照陕西省统计局的资料，2000年，全省规模以上的工业总产值为1184.6亿元，关中地区为964.3亿元，占全省的81.4%，而陕南仅为92.9亿元，占全省的7.84%。从工业规模看，关中地区为陕南地区的10.4倍。全省农业总产值为464.9亿元，关中地区281亿元，陕南地区农业产值124.7亿元，前者是后者的两倍多。从人均国内生产总值来看，1998年，全省人均GDP为3834元，关中地区5322元，而陕南仅分别为2735元，前者是后者的将近两倍。进入21世纪后，陕北地区以煤炭、石油产业为支柱，工业发展迅速提高，工业规模及固定资产投资有了大幅度的提高。而陕南地区由于自然资源有限，以及规模工业投资不高，经济发展相对滞后。因而，在陕西如何使关中、陕南、陕北谐调发展，是陕西构建和谐社会的关键之一。其中包括，如何借助南水北调中线工程，推动陕南经济和社会快速发展就显得特别重要。
将“科斯定理”应用在南水北调中线工程中，就水权分配而言，水资源受益区主要是京津，以及湖北、河南、河北。目前，受益区工业发展和生活用水短缺，但经济效益好，特别是在环渤海经济圈大发展之际，经济实力和人民生活水平迅速提升，而丹江口水库上游陕南地区主要以农业经济为主，水资源利用效率不高，工业生产规模小，用水少，人民生活水平相对较低；按照可交易水权理论原则，调水区则应节约用水，提高用水效率，以确保调出水量的基本需求，而受益区应当通过交易的手段，从供水区购进需求的用水量。在这里，南水北调中线工程实施的经济背景是市场经济条件下平等主体之间的水权交易，而不是计划经济条件下的计划调拨，其中包括，北调的“南水”从丹江口水库被京津等地“抽走”，受益的主体是南水北调工程公司所代表的京津等地消费者，然而陕南等地并未获得相应的经济补偿。因此，许多学者提出要加强水资源管理，实行水权交易，包括开征水资源费。2004年，国办发（2004) 36号文件《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》也强调了它。
南水北调中线受益区的水资源是一种典型的稀缺资源。受益区耕地约1.26亿亩，总人口1.2亿多，是我国经济建设极为重要的地区，但区域内人均、亩均水资源量仅为全国平均水平的六分之一。这些年，受益区的经济发展在很大程度上是靠超采地下水来支撑的，而超采地下水是以恶化生态环境为沉重代价的。中线通水后，提高当地现行水价，对保护当地水资源、提高用水效益、恢复生态环境至关重要。通过南水北调，受益区获取了这个特殊商品的使用权，就应按市场法则给水源区以特殊补偿，不然，水源保护很难成为水源区的自觉行动。
陕南生态及地表径流的保护，自然生态环境的良好发展，势必要限制一些项目上马，导致现有税源增加十分困难。为确保“一库清水北送”，水源区还将关停一批的企业，限期治理一批企业，招商引资工作进展困难。同时，该区水土保持、生态林业建设、农业面源污染防治、城镇环境基础设施建设等，也需进行大量而长期的投人，这些需求对经济实力较弱的陕南地方财政，显然是不可能做到的。所有这些，均会导致无法保证源流水质数量，调水也就失去了起码的前提。因此，为确保调水质量，解决陕南经济滞后的问题，是陕南经济社会可持续发展的迫切需求。
常言道：引水思源。我们的建议是，受益区应给陕南一定的资金补偿，促进该地区的社会经济、生态环境可持续发展。
关于给陕南经济补偿的若干设想
我认为，在目前条件下，受益区给陕南一定的资金补偿，可通过几种途径实现。
（一）、征收水资源费的具体方式
征收水资源费是水资源所有权和国家对水资源管理权的体现，也是国家利用价格杠杆实现水资源有偿使用、节约利用、建设节水型社会的重要措施。
水资源费的征收宜采用“南低北高”的科学、合理的取费费率，建议0.02~0.2元/m3。使用范围主要是水资源调查、监测、评价、新水开发和水体的综合整治等公益性事业、按照现在中央财政和地方财政制度的管理模式，还应确定中央和地方合理的支配比例，包括对水源区提取一定比例返还，主要用于涵养水源、保护水质为主的生态环境、水资源补偿等基础建设和基础设施。根据目前情况，中央和地方支配的比例，建议实行“双四六开”，即提取费用的四成用于中线工程全线的运营维护和生态环境保护，提取费用的六成由陕西支配；陕西又将其中的六成补偿给陕南，用于水源区的植被保护、生态建设等，务求确保北调水的质量和数量。
（二）、中央财政“转移支付”经费适当向陕南倾斜
中央财政补偿和地方筹集资金相结合的方法，是促进陕南地区生态环境的保护，发展生态产业等优势产业的必经之路。
1.国家适当补偿，发展绿色农业，发展教育，巩固陕南生态和经济发展的基础
陕南经济的腾飞的基础和保障首先是要稳步提高农业生产，千方百计提高农民的收入。加大农业设施设备投入以及改革农业发展模式，是未来陕南生态环境建设的重点，也是保证南水北调顺利开展的前提，因此，国家适当补偿，促进该区农业生产向节水型、效益型农业发展，退耕还林，促进生态环境的良性发展，是解开陕南困局的必然选择。只有这样，才能确保陕南的生态环境良性发展，又能确保北调水的质量和数量。在发展教育方面，我的具体建议是，在陕南的贫困地区可考虑将义务教育的若干政策延伸到高中教育阶段。
2.依托丰富的自然资源，促工业生产与生态和谐发展
陕南的秦岭与大巴山地区矿产资源丰富，种类众多。据统计：截至１９９４年，已发现有用矿产１０５种，占全国发现矿产１６３种的６４．４％；探明储量８１种，占全国探明储量１４９种的５４．３％，探明保有储量的矿产在全国占重要地位有５２种，其中保有储量占全国各省（区、市）前五位的有３５种，是我国也是陕西省跨世纪重金属及非金属矿产资源的开发基地。近年来，随着矿业的发展，陕南兴建了一批厂矿及其他基础设施，有力地促进了当地社会经济发展。然而，在开发利用中，由于各部门急功近利，采富弃贫，乱开滥采，不仅大量浪费了资源，而且导致了生态环境严重恶化；这些问题已影响到水源地建设的持续发展。要实现水源地经济和生态和谐发展，采取相应的举措刻不容缓。因而，尽快制定陕南地区工业发展规划，确定国家补偿的形式、标准，是当务之急。为此，我们建议成立专门的陕南工业发展决策小组，制定该区工业建设发展规划，加大政府投入，国家也应予以资金支持，尤其是对陕南的贫困地区给予重点扶持。
商洛市经济发展相对落后，六县一区均为国家级贫困县。该市的国土面积和人口分别占全省的9.33%和6.48%，而2005年的生产总值和财政收入仅占全省的2.73%和0.97%。所以，发展商洛优势产业，增加农民收入，是紧迫的历史任务。依据该市特点，当地矿产资源丰富，黑色金属和有色金属诸如金、银、重晶石等储量可观，潜在经济价值较大；目前，交通日益通畅，铁路和高等级公路的建设使得该地区未来的产业战略日趋明朗，因此，国家需要加大对该市高技术研发的投资力度，扶持当地产业经济的战略性转变，即由简单的农牧业为主，向以农业为基础，以高新技术产业为主的方向发展。比如，依托丰富的天然矿藏，在该市大力发展现代材料工业，建立多个矿产开采基地，像多晶硅、铁矿、鉬材料等产业。我们的具体建议如下：按照中央和地方资金1：1的比例，国家可考虑向目前正在上马的商洛多晶硅等产业加大投资，促起尽快实现产业化和规模化。在某种意义上，我认为这是商洛市摆脱经济落后局面的关键。
