节能减排，法律如何作为？

对话嘉宾
　　邢鸿飞，河海大学法学院院长、法学教授；省行政法学研究会秘书长；中国行政法学研究会常务理事、中国水法学会副会长、江苏省人大常委会立法专家咨询组咨询员。

　　今天是世界环境日，今年环境日的主题是“污染减排与环境友好型社会”。就在6月3日，国家发改委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》正式出台，再次明确了我国实现节能减排的目标任务和总体要求。
　　在此前全国节能减排工作会议上提出的“狠抓落实”十项措施中，“切实加强节能减排法制建设”位列其中。昨天，记者采访了河海大学邢鸿飞教授，听听专家对此问题的真知灼见。
　　　　　　　　　　多种手段并用“四两拨千斤”
　　“节能减排可以运用多种手段，就建立健全节能减排的体制机制而言，主要有经济手段、法律手段和行政手段。我个人认为，要以经济手段为主，实行经济手段、法律手段和行政手段相结合。”邢鸿飞说。
　　邢鸿飞表示，在节能减排中要充分运用经济手段，在经济利益原则的作用下，发挥价格机制的杠杆作用，使所有能源消耗和污染排放的主体都能够自觉地、有利可图地、千方百计地去降低能源消耗，减少污染排放。使各个市场主体都能重视节能减排工作，并能从节能减排中得到实实在在的好处。
　　“这次《节能减排综合性工作方案》中提到我国将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，并适时出台燃油税，研究开征环境税，不失为一个四两拨千斤的好办法。”邢鸿飞说，“其实国内环境法学界对此问题一直在进行研究和探索，我的好几个学生就以此作为论文课题，发改委的方案可谓众望所归。”
　　邢鸿飞告诉记者，在充分运用经济手段的同时，还要运用好法律手段和必要的行政手段。在法律手段方面，主要是严格依法淘汰高能耗、高污染的设备和产品。在经济手段的作用下，企业主动地、自觉地淘汰高能耗、高污染的设备和产品，这是最理想的状态。但如果经济手段还不足以做到这一点，就必须采取法律手段。目前，这方面的措施力度还很不够，必须予以加强。在行政手段方面，主要是建立健全节能减排的行政责任制，把节能减排指标分解落实到各级行政部门，并严格加以考核，还可以采取行政合同的手段，由行政主管单位跟企业签订协议，明确一旦违约后相应的责任。
　　邢鸿飞说：“需要指出的是，行政手段只是辅助手段，不能取代经济手段和法律手段，也不能凌驾于经济手段和法律手段之上。”
　　　　　　　　　法律不能游离于节能减排工作之外
　　近些年来，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但为何“环保欠账”问题却总是无法解决，并且有加剧趋势？针对记者的问题，邢鸿飞谈了自己的看法。
　　“这种局面，一方面是我国目前产业结构‘重型化’的‘惯性’使然，另一方面也是新旧模式的抗衡、各种利益的博弈使问题集中暴露，成为我国经济增长模式进入‘相持阶段’的明显标志。”邢鸿飞说，“有学者说我国‘环境赤字账单’的形成，法律难辞其咎。我认为这种说法有失偏颇。”
　　邢鸿飞介绍，在法律手段方面，我国政府颁布了《环境保护法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等一系列法律法规，对于促进节能减排落实起到了积极的作用。
　　他中肯地说，纵观我国的环境保护立法与执法实践，从1979年的《环境保护法》到今年3月通过的物权法将环境保护的考虑纳入；从全国各级环境执法部门执法障碍重重，到国家环保总局高调掀起“环保风暴”，进步与成效有目共睹。但是，法律实施的结果也令人困惑：一边是环境立法“爆炸”，另一边却是污染与破坏加速；一边是执法权限和范围不断扩大，另一边是违法行为层出不穷。
　　“在节能减排乃至环境保护中，法律显然不能游离其外，如何更好地发挥应有的作用，的确是一个值得深入研究的课题。”邢鸿飞说。
　　　　　　　　　　期待《节约能源法》与时俱进
　　节能减排除了是政府的目标和口号之外，也需要相关的法律和法规进行约束。据悉，我国《节约能源法》颁布实施近10年以来，几乎没有企业或者是个人因为这部法而受到相应的处罚，这说明什么？
　　邢鸿飞随即解释了记者的疑问：“现在看来，上个世纪90年代出台的《节约能源法》立法定位偏低，且受当时情况所限，包括责任主体、执法主体这些都不明确，有好多要求也不是很严格，在实践中确实存在缺乏操作性的问题。在一定程度上已不能适应现在完成节能减排目标的要求。”
　　他同时补充，“立法的滞后是国内外普遍存在的一个问题。尤其在我国目前社会经济高速发展的前提下，不能苛求通过立法一劳永逸地解决问题，同样需要一个不断完善，与时俱进的过程。”
　　邢鸿飞说：“目前，北京、上海等地都建立了专门节能的执法大队。此次方案的出台，在某种程度上是一个预热。”他告诉记者，据他所知全国人大财经委正在组织修订《节约能源法》，可能今年下半年就要出台。到时候对节能的责任主体、执法主体，谁来监督、谁来执法都应该会有更加具体的要求，对工业节能怎么做，交通节能怎么做，公用建筑节能怎么做，都会有非常明确的要求。
　　邢鸿飞最后强调，在落实节能减排的十项具体措施中，法律可以而且应该大有作为。因为不论是产业结构的调整、还是体制性障碍的排除，不论是价值规律的应用、还是生态补偿的实施，不论是投入机制的建立、还是监管措施的采取，其基本前提都必须是有合理的制度安排和法律保障，都离不开立法与执法两个环节。